Nas últimas décadas a política industrial europeia foi concebida em termos de soft policy com base numa política de abertura comercial, concorrência e eficiência das cadeias de valor globais. Os factos da geoeconomia e da geopolítica fizeram, entretanto, evoluir este paradigma de soft policy. Hoje somos testemunhas de um regresso às políticas de potência e relações de força, que delimitam áreas de influência e novos alinhamentos geoestratégicos. A pandemia, a guerra na Ucrânia, a guerra no Médio Oriente, a crise energética, a rivalidade tecnológica entre grandes potências e a crescente utilização do comércio, da tecnologia e do investimento como instrumentos de poder revelaram uma vulnerabilidade estrutural, qual seja, a dependência excessiva pode converter-se em risco estratégico e geopolítico. A chamada reindustrialização europeia nasce, precisamente, desta tomada de consciência. A política industrial, a soberania digital e a segurança económica não podem, mais, ser conduzidas separadamente pois fazem, doravante, parte de um conceito geoestratégico de autonomia e segurança europeias. Este pensamento está presente no alinhamento mais recente dos instrumentos de política industrial europeia: o Regulamento das Subvenções Estrangeiras (2023), a Estratégia de Segurança Económica (2023), o Regulamento dos chips (2023), o Regulamento dos Serviços Digitais (2024), o Regulamento do impacto-zero (2024), o Regulamento das matérias-primas críticas (2024), a Bússola para a Competitividade (2025), o Pacto da Indústria Limpa (2025), a Bússola da Cultura (2025), o Regulamento da IA (em vigor no dia 2 de agosto de 2026), o Ato do Acelerador Industrial (proposta da Comissão de março de 2026).
Estamos na primavera de 2026, podemos dizer que a política industrial europeia e os principais setores industriais se inscrevem em quatro grandes cadeias de valor: a cadeia de valor da soberania digital, mais ou menos diferenciada, que se estende dos minérios raros aos materiais críticos e dos semicondutores à computação avançada (1), a cadeia de valor da descarbonização e eletrificação, com uma sustentabilidade mais ou menos diferenciada, que vai da matriz energética até à interoperabilidade do sistema elétrico (2), a cadeia de valor da gestão multirrisco, que se estende da prevenção do risco até à gestão de vulnerabilidade e segurança das infraestruturas críticas (3), finalmente, a cadeia de valor da segurança económica, mais ou menos globalizada, e que se estende das cadeias globais de abastecimento à produção local e do comércio de mercadorias ao investimento direto estrangeiro (4). Vejamos algumas dimensões desta nova política industrial europeia.
Uma primeira dimensão diz respeito à Estratégia de Segurança Económica de 2023. A União identificou quatro riscos prioritários: a resiliência das cadeias de abastecimento, incluindo a segurança energética (1), a segurança física e cibernética das infraestruturas críticas (2), a segurança tecnológica e a fuga de informação valiosa (3), e ainda a instrumentalização de dependências económicas por países terceiros (4). Neste sentido, a Comissão propôs organizar a sua ação em torno de três objetivos: promover a competitividade, proteger a segurança económica e estabelecer parcerias de reciprocidade. Mais recentemente, a Bússola para a Competitividade e o Pacto da Indústria Limpa consolidaram esta viragem. A primeira, apresentada em janeiro de 2025, parte do diagnóstico de que a Europa precisa de recuperar competitividade, reduzir encargos regulatórios e reforçar a integração do mercado interno, e, entre outros, identifica formas de reforçar e diversificar cadeias de abastecimento. O segundo, lançado em fevereiro de 2025, procura transformar a descarbonização num motor de crescimento industrial, incentivando investimento em tecnologias limpas e respondendo simultaneamente aos elevados preços da energia e à intensificação da concorrência internacional em setores estratégicos. Ambas visam reforçar a base industrial, acelerar a transição energética e reduzir dependências num contexto cada vez mais competitivo.
Uma segunda dimensão da nova política industrial europeia diz respeito à revisão dos instrumentos de análise do investimento estrangeiro. O atual mecanismo europeu de escrutínio de 2019 está em revisão. O texto, que já mereceu o acordo do Parlamento Europeu e do Conselho, visa tornar o sistema mais coerente e eficaz em toda a União, introduzindo requisitos mínimos para os regimes nacionais de controlo em setores críticos e reforçando a cooperação entre Estados-Membros e Comissão. Num contexto em que investimento, tecnologia e segurança se tornaram dimensões cada vez mais interligadas, este reforço do quadro europeu de controlo do investimento estrangeiro assume uma importância crescente para a proteção da segurança económica da União. A este instrumento soma-se o Regulamento das Subvenções Estrangeiras, aprovado em 2022 e atualmente em processo de revisão, que permite à Comissão investigar apoios financeiros concedidos por países terceiros a empresas ativas no mercado interno sempre que esses apoios sejam suscetíveis de falsear a concorrência. O regulamento incide sobre operações de concentração e procedimentos de contratação pública onde o impacto económico e estratégico pode ser significativo. Isto é, a União Europeia já não se limita a escrutinar quem investe ou adquire ativos estratégicos, passa, também, a olhar para a fonte de financiamento que não está sujeita às mesmas restrições dos auxílios de Estado dentro da União. O regulamento procura impedir que dependências estratégicas se aprofundem por via de formas indiretas de projeção de poder económico por países terceiros.
Uma terceira dimensão diz respeito a uma proposta legislativa da Comissão de 4 de março de 2026 denominada Industrial Accelerator Act (IAA), cujo objetivo é impulsionar a indústria transformadora e apoiar a adoção de tecnologias mais limpas. Esta iniciativa, em linha com o relatório Draghi, foi lançada no âmbito do Clean Industrial Deal e introduz índices de baixo carbono para os contratos públicos e os regimes de apoio público, em especial em setores estratégicos selecionados como o aço, o cimento, o alumínio, os automóveis. Atualmente, a indústria transformadora representa 14,3% do PIB da União Europeia e a proposta estabelece como meta aumentar este valor para 20% até 2035. A proposta incentiva uma maior reciprocidade nos contratos públicos, introduz condições específicas para investimentos estrangeiros e medidas para simplificar os processos de licenciamento, incluindo a criação de um balcão único digital. Outra novidade é a criação de Áreas de Aceleração Industrial, isto é, zonas destinadas a facilitar a cooperação entre empresas e a criação de clusters de produção limpa tendo em vista os investimentos em infraestruturas energéticas e projetos de produção sustentável.
Uma quarta dimensão na política industrial europeia para o século XXI diz respeito a uma nova geração de indústrias culturais e criativas (ICC) que nasce precisamente do cruzamento entre ciência, tecnologia, dados, propriedade intelectual, inteligência artificial, design e comunicação. Doravante, a tecnologia, a economia e a cultura, deixarão de ser mundos compartimentados e dessa nova matriz de recursos e ativos surgirá uma competitividade europeia muito mais imaginativa e sustentável. Num mundo em que a IA redefine criação, distribuição e valor acrescentado o património europeu não pode ficar restringido à gestão da conservação e restauro, precisa de ser reinterpretado, digitalizado e valorizado para gerar novas formas de conhecimento, experiência e inovação. As múltiplas interfaces entre economia produtiva e economia criativa serão o grande trunfo da sociedade e do projeto europeu para o século XXI. O alargamento dos modelos de linguagem, a produção de conteúdos e aplicações proporcionados pela inteligência artificial terá um impacto muito abrangente, ou seja, vamos assistir, por um lado, a uma padronização crescente da economia produtiva e, por outro, ao crescimento da economia criativa em sentido amplo em toda a cadeia de valor que se estende da educação à ciência e tecnologia e das artes à cultura.
Em síntese, a escala proporcionada pela tecnologia e suas hiperligações – digitalização, automação, inteligência artificial, computação avançada – exige o alargamento dos mercados globais que tornam lucrativos os investimentos realizados e, acima de tudo, se traduzem na capacidade de definir standards tecnológicos globais, capacidade industrial e controlo de cadeias globais de abastecimento de recursos críticos. No plano europeu a política pública tem assentado em regulação, investimento e normalização técnica. No plano regulatório com legislação sobre gestão de dados, serviços digitais e inteligência artificial, procurando assegurar as condições de funcionamento do mercado que tenham em conta controlo, segurança e previsibilidade, o que influencia também a forma como as tecnologias são desenvolvidas e utilizadas fora da Europa. Ao nível do investimento há um esforço importante para desenvolver capacidade própria, em áreas como cloud, computação avançada, semicondutores e cibersegurança e na vertente da normalização técnica é relevante a definição de standards em áreas como interoperabilidade, segurança e IA que permitem à União Europeia influenciar mercados e cadeias de valor a uma escala mais ampla.
Dito isto, a transformação estrutural da indústria europeia projeta-se para o século XXI através de uma matriz energética mais renovável (1), infraestruturas de rede, capacidade computacional e inteligência artificial de suporte a ecossistemas tecnológicos (2), novas fileiras e consórcios empresariais e industriais inseridos em cadeias críticas de abastecimento e circularidade (3), uma nova geração de atividades científicas e culturais, com mais conteúdos criativos (4) e a rematar este complexo, uma rede de infraestruturas críticas de proteção, vigilância e cibersegurança (5), Neste contexto, a dúvida que permanece é dupla. Por um lado, se esta reindustrialização salvaguarda a competitividade da Europa nos mercados globais, pois a Europa continua, por agora, a debater a soberania sem ter resolvido ainda as dependências estruturais que a limitam, das indústrias mais críticas à autonomia tecno-digital. Por outro, se salvaguardamos as nossas liberdades e direitos fundamentais no interior de um crescente universo tecno-digital.
Artigo publicado no Observador.
Leia também: União Europeia, a reforma da governação, do governing ao governance | Por António Covas
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