Nei giorni scorsi, le indiscrezioni pubblicate dal Financial Times sulla (profonda) proposta di riforma del Servizio europeo per l’azione esterna (Seae), avanzata da Francia e Germania, meritano una riflessione che va oltre il dibattito sulle competenze dell’Alto Rappresentante o sul ruolo dell’attuale titolare dell’incarico, Kaja Kallas. La discussione – che sembra essere stata avviata anche insieme ad altre capitali europee – rappresenta infatti qualcosa di più profondo: una presa d’atto della realtà geopolitica e istituzionale europea dopo quindici anni di esperienza del sistema introdotto dal Trattato di Lisbona.

Quando il Seae venne creato nel 2010, l’ambizione era quella di conferire all’Unione europea una maggiore coerenza e visibilità internazionale, dando peraltro finalmente attuazione concreta al cosiddetto “secondo pilastro”, quello della Politica Estera e di Sicurezza Comune (Pesc). Si immaginava che una diplomazia comune potesse accompagnare il graduale consolidamento di una politica estera europea. Tuttavia, il processo si è sviluppato in modo inverso: si è costruita una struttura diplomatica senza che esistesse una reale sovranità politica europea in materia di politica estera e di sicurezza.

Dopo quindici anni, il bilancio appare inevitabilmente contrastato. Il Seae dispone oggi di oltre 140 delegazioni nel mondo e di risorse significative, ma le principali decisioni strategiche continuano a essere assunte nelle capitali nazionali. Le grandi crisi degli ultimi anni lo hanno dimostrato con chiarezza: dall’invasione della Crimea alla Brexit, dalla guerra in Ucraina alle relazioni con la Cina, passando per il Medio Oriente, i momenti decisivi hanno visto protagonisti soprattutto i governi nazionali, spesso in stretto coordinamento con Washington e Londra (dopo l’uscita di quest’ultima dalla Ue). L’esempio più recente e lampante è il cosiddetto formato “E3” tra Francia, Germania e Regno Unito per la soluzione della guerra in Ucraina, che ha finito peraltro per scontentare i Paesi esclusi ma comunque rilevanti e in grado di avere voce in capitolo, tra cui la Polonia e anche l’Italia.

Non si tratta di un fallimento personale degli Alti Rappresentanti che si sono succeduti nel tempo, da Catherine Ashton a Federica Mogherini, da Josep Borrell fino a Kaja Kallas (tutte personalità estremamente valide dal punto di vista professionale). Il problema è strutturale. Le diplomazie sono strumenti di una volontà politica; non possono sostituirla. Nella storia europea, le grandi diplomazie nazionali sono sempre state l’espressione di un centro decisionale chiaramente identificabile. L’Unione europea, invece, continua a essere una comunità di Stati che mantengono la sovranità sulle questioni fondamentali della politica estera e della difesa. Senza una corrispettiva cessione di sovranità, dunque, appare evidente che il Seae finisca per essere una specie di ‘arma spuntata’.

La conseguenza, dunque, è che l’Europa continua a presentarsi sulla scena internazionale con una pluralità di voci: l’Alto Rappresentante, la Commissione europea, il Consiglio europeo, i governi nazionali e i singoli commissari. Una complessità che spesso genera sovrapposizioni e riduce l’efficacia dell’azione esterna.

Le ipotesi di riforma oggi sul tavolo sembrano riflettere una crescente consapevolezza: funzionano soprattutto le cooperazioni rafforzate tra gli Stati che condividono interessi e priorità strategiche, mentre l’idea di una vera politica estera e di difesa comune appare sempre più lontana. Non è un caso che le iniziative più incisive degli ultimi anni siano nate da accordi tra gruppi di Paesi o dal protagonismo delle principali capitali europee, piuttosto che da una direzione unitaria delle istituzioni comunitarie. A rendere ancora più evidente questa dinamica contribuisce il mutato contesto internazionale. La competizione tra grandi potenze, la guerra in Ucraina, la sicurezza tecnologica ed energetica e la crescente instabilità regionale richiedono decisioni rapide e politicamente vincolanti. Ma l’Ue continua a non disporre di un vero centro politico capace di definire interessi strategici comuni e di imporne l’attuazione.

A ciò si aggiungono le tensioni sempre più frequenti nei rapporti transatlantici. I danni prodotti dalla guerra dei dazi con gli Usa, così come gli altri temi su cui c’è crescente attrito tra Bruxelles, le capitali europee e Washington, contribuiscono a chiarire ulteriormente il quadro. In assenza di una posizione europea realmente condivisa, gli Stati membri tendono inevitabilmente a difendere interessi nazionali differenti, rendendo ancora più difficile la costruzione di una linea comune.

Per questo la discussione sul futuro del Seae non dovrebbe essere interpretata come un semplice riassetto burocratico. Essa rappresenta piuttosto il riconoscimento di una realtà politica: il deficit europeo non è tanto un deficit di diplomazia quanto un deficit di decisione strategica. Finché non emergerà una vera sovranità politica europea in materia estera e di sicurezza, qualsiasi struttura diplomatica comune rischierà di restare priva del fondamento politico necessario per esercitare un’autentica influenza internazionale. L’auspicio, dunque, è quello di volgere in positivo queste proposte di riforma, non per soffocare l’ambizione europea di voler diventare anche un ‘gigante’ geopolitico, ma per aiutarla a raggiungerla sulla base di un approccio pragmatico, realistico e flessibile.

La fine del programma Fcas (Future Combat Air System) segna molto più del fallimento di un ambizioso progetto aeronautico. Rappresenta una battuta d’arresto per l’idea stessa di integrazione strategica europea e solleva interrogativi che vanno ben oltre il settore della difesa.

Per quasi un decennio Fcas è stato presentato come il simbolo dell’autonomia strategica europea. Francia, Germania e successivamente Spagna avevano immaginato un sistema destinato a sostituire Rafale ed Eurofighter nella seconda metà del secolo. Non si trattava semplicemente di un nuovo caccia, ma di un ecosistema integrato composto da un velivolo di sesta generazione, droni collaborativi, intelligenza artificiale, capacità avanzate di guerra elettronica e un combat cloud in grado di fondere in tempo reale dati provenienti da sensori e piattaforme differenti.

Il fallimento del programma non deriva tuttavia da limiti tecnologici. L’Europa possiede le competenze industriali, scientifiche e finanziarie necessarie per sviluppare un sistema di questo livello. Le ragioni sono essenzialmente politiche e strategiche. Le dispute tra Airbus e Dassault sulla leadership industriale, sulla proprietà intellettuale e sulla distribuzione dei futuri ritorni economici hanno rappresentato soltanto la manifestazione più evidente di divergenze più profonde.

Per la Francia, Fcas avrebbe dovuto essere il successore del Rafale e uno strumento centrale della propria sovranità strategica. Il nuovo velivolo era concepito per operare da portaerei e svolgere missioni nucleari, integrandosi pienamente nella Force de Frappe francese. La Germania, al contrario, vedeva il progetto come un programma autenticamente europeo, fondato su una distribuzione equilibrata di leadership, competenze e benefici industriali.

In sostanza, Parigi e Berlino stavano cercando di costruire lo stesso sistema partendo da concezioni diverse della sovranità.

La vicenda presenta significative analogie storiche. Negli anni Settanta la Francia abbandonò il programma che avrebbe portato alla nascita del Tornado; negli anni Ottanta uscì anche dal progetto destinato a diventare l’Eurofighter Typhoon, scegliendo di sviluppare autonomamente il Rafale. Fcas sembra riproporre la stessa dinamica: la Francia accetta la cooperazione europea finché questa non entra in conflitto con ciò che considera il nucleo della propria autonomia strategica.

La differenza rispetto al passato è che oggi il costo geopolitico di tali scelte è molto più elevato.

Per comprenderne la portata occorre tornare alle origini dell’integrazione europea. Quando Jean Monnet e Robert Schuman concepirono la Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio nel 1950, Francia e Germania erano uscite da tre guerre in meno di ottant’anni. Eppure riuscirono a mettere in comune proprio le risorse che rendevano possibile la guerra. L’intuizione era semplice e rivoluzionaria: condividere la sovranità economica per rendere il conflitto non solo indesiderabile, ma anche materialmente più difficile.

Oggi il paradosso è evidente. Dopo decenni di integrazione, con un mercato unico, una moneta comune e istituzioni sovranazionali consolidate, Francia e Germania non riescono a costruire insieme il futuro caccia europeo. La domanda è inevitabile: come è stato possibile condividere carbone e acciaio all’indomani della Seconda guerra mondiale e non riuscire oggi a condividere brevetti, leadership industriale e requisiti operativi?

La risposta è probabilmente che la Ceca nacque da una precisa volontà politica di mettere in comune quote di sovranità. Fcas, invece, si è arenato perché tutti desideravano i vantaggi della cooperazione senza accettarne fino in fondo i costi politici.

Questo elemento assume particolare rilevanza anche alla luce delle recenti iniziative europee volte ad aumentare gli investimenti nella difesa. Si potrebbe infatti osservare che proprio i meccanismi elaborati dall’Unione europea per facilitare l’incremento della spesa militare rischiano di produrre l’effetto opposto a quello dichiarato: rafforzare la frammentazione esistente anziché favorire una reale convergenza verso capacità e programmi comuni. Se manca una visione condivisa degli interessi strategici e della sovranità europea, l’aumento delle risorse disponibili potrebbe tradursi semplicemente in una moltiplicazione di programmi nazionali paralleli.

La vicenda Fcas assume un significato ancora più profondo se osservata attraverso il dibattito sulla deterrenza nucleare europea. Negli ultimi anni, soprattutto dopo l’invasione russa dell’Ucraina, in Germania sono emerse proposte volte a esplorare forme di maggiore integrazione con la deterrenza francese, attraverso meccanismi di protezione estesa o un coinvolgimento europeo più strutturato nella riflessione strategica di Parigi.

Il fallimento di Fcas rende però questa prospettiva più complessa. Se Francia e Germania non riescono a condividere la progettazione del futuro vettore destinato a operare anche nel dominio nucleare, appare difficile immaginare una reale condivisione della dimensione più sensibile della sovranità nazionale.

La deterrenza nucleare non è soltanto una tecnologia. È una relazione politica fondata sulla fiducia. E la fiducia strategica richiede una convergenza di interessi e di visioni che il caso Fcas dimostra essere ancora incompleta. La Francia continuerà probabilmente a considerare la propria deterrenza come uno strumento nazionale al servizio della sicurezza europea, ma difficilmente accetterà meccanismi che limitino la propria autonomia decisionale.

Dalla vicenda emerge anche una conseguenza di natura industriale e geopolitica. Parigi sembra destinata a sviluppare autonomamente il successore del Rafale, mentre Berlino dovrà decidere come preservare le proprie competenze nel settore dei velivoli da combattimento di nuova generazione.

In questo contesto, il Gcap (Global Combat Air Programme), sviluppato da Regno Unito, Italia e Giappone, potrebbe diventare il naturale polo di attrazione per la Germania. Se ciò dovesse accadere, assisteremmo a una significativa ridefinizione degli equilibri industriali europei. Il programma anglo-italo-giapponese diverrebbe il principale progetto occidentale di sesta generazione al di fuori degli Stati Uniti, mentre la Francia proseguirebbe lungo una traiettoria autonoma.

Per l’Italia si aprirebbe una fase di particolare rilevanza strategica. Grazie all’esperienza maturata con Eurofighter, F-35 e con la partecipazione al Gcap, il nostro Paese si troverebbe al centro dell’unico grande programma multinazionale occidentale di nuova generazione oggi pienamente operativo.

La lezione finale della vicenda Fcas è forse la più importante. Per decenni l’integrazione europea ha avuto successo sul piano economico e commerciale. La difesa, tuttavia, richiede qualcosa di diverso: richiede la condivisione del potere e, in ultima analisi, della sovranità.

Fcas non è fallito per mancanza di tecnologie, finanziamenti o competenze industriali. È fallito perché mancava una visione comune della sovranità strategica europea. E se l’Europa non riesce a costruire insieme il velivolo destinato a difenderla, sarà ancora più difficile costruire insieme una deterrenza capace di proteggerla.

La recente National Security Strategy britannica merita attenzione non tanto per le minacce che individua, quanto per il metodo che propone. Il documento parte da una constatazione ormai condivisa da gran parte delle democrazie occidentali: il mondo trasformato dalla guerra in Ucraina, dalla competizione strategica tra Stati Uniti e Cina, dal ritorno della guerra convenzionale in Europa, dalle minacce ibride e dalla crescente instabilità internazionale non può più essere governato con gli strumenti concettuali del passato.

In questo contesto, la sicurezza non coincide più esclusivamente con la difesa. Comprende l’energia, le infrastrutture critiche, il cyberspazio, le reti di comunicazione, la sicurezza economica, le catene di approvvigionamento, la resilienza delle istituzioni e persino la capacità di una società di resistere alla manipolazione informativa. La vera novità della strategia britannica risiede proprio in questa visione integrata.

L’Italia dispone già di numerosi documenti strategici settoriali: la Strategia Nazionale di Cybersicurezza, il Documento Programmatico Pluriennale della Difesa, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, le strategie energetiche, i documenti dell’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale, la pianificazione della Protezione Civile e molti altri strumenti di programmazione. Si tratta di documenti indispensabili, ma manca ancora un quadro strategico complessivo capace di collegare queste diverse dimensioni all’interno di una visione unitaria della sicurezza nazionale.

La differenza non è soltanto terminologica. Una National Security Strategy non rappresenta un ulteriore adempimento amministrativo, bensì il tentativo di rispondere ad alcune domande fondamentali che ogni Stato dovrebbe porsi: quali sono gli interessi vitali della Repubblica? Quali dipendenze strategiche costituiscono una vulnerabilità? Quale grado di autonomia industriale è necessario per garantire la sicurezza nazionale? Qual è il ruolo delle infrastrutture critiche nel funzionamento del Paese? Come preparare popolazione e istituzioni a crisi prolungate? Quale equilibrio deve esistere tra sicurezza economica e politica estera? Come proteggere il dominio cognitivo della società da operazioni di influenza, manipolazione e disinformazione?

Sono interrogativi che non riguardano soltanto il settore militare, ma l’intero sistema-Paese. La guerra in Ucraina ha evidenziato la vulnerabilità energetica europea; la pandemia ha mostrato la fragilità delle catene globali di approvvigionamento; le tensioni nel Mar Rosso e nello Stretto di Hormuz hanno ricordato quanto il commercio internazionale dipenda dalla sicurezza delle rotte marittime. Allo stesso modo, la competizione tecnologica tra Washington e Pechino ha dimostrato che semiconduttori, dati, cloud e intelligenza artificiale sono ormai strumenti di potere geopolitico.

Tutti questi fenomeni condividono una caratteristica fondamentale: non rispettano le tradizionali divisioni amministrative dello Stato. Coinvolgono simultaneamente ministeri, imprese, università, infrastrutture, mercati finanziari e cittadini. Per questo la sicurezza non può più essere considerata una funzione esclusiva della difesa, ma deve diventare una funzione trasversale di governo.

Le principali potenze si stanno già muovendo in questa direzione. Gli Stati Uniti parlano apertamente di competizione strategica tra sistemi economici e tecnologici; il Regno Unito pone l’accento sulla resilienza nazionale; la Cina integra sicurezza economica, tecnologica e militare in una visione unitaria dello sviluppo nazionale.

L’Italia possiede importanti punti di forza per affrontare questa trasformazione. Dispone di un apparato industriale avanzato in settori strategici, è una delle principali economie manifatturiere europee, possiede capacità militari riconosciute a livello internazionale e ha sviluppato competenze significative nel dominio cyber e nella gestione delle emergenze. Inoltre, la sua posizione geografica la colloca al centro del Mediterraneo allargato, crocevia di interessi energetici, commerciali e geopolitici.

Ciò che manca non sono le capacità, bensì una sintesi: un documento capace di trasformare una pluralità di eccellenze in una strategia nazionale coerente. La questione assume particolare rilevanza in una fase storica in cui gli Stati Uniti stanno progressivamente spostando il proprio baricentro strategico verso l’Indo-Pacifico. Questo non significa mettere in discussione il rapporto transatlantico o il ruolo della Nato, ma prendere atto che gli europei saranno chiamati ad assumere responsabilità sempre maggiori nella gestione della propria sicurezza.

Tale responsabilità non riguarda soltanto la spesa militare. Include la protezione delle infrastrutture critiche, la sicurezza energetica, lo sviluppo di tecnologie strategiche, il rafforzamento della resilienza sociale e la tutela della libertà decisionale nazionale in un contesto internazionale sempre più competitivo.

La principale lezione che emerge dalla strategia britannica non riguarda il Regno Unito in sé, ma l’evoluzione del concetto stesso di sicurezza. Una sfida che richiede strumenti nuovi, una cultura strategica più ampia e una visione capace di integrare difesa, economia, energia, tecnologia, cyberspazio e resilienza nazionale.

L’Italia possiede già gran parte degli elementi necessari. Forse è arrivato il momento di dotarsi anche del documento che ancora manca: una vera Strategia di Sicurezza Nazionale, che possa essere coordinata e messa in atto da un responsabile per la Sicurezza Nazionale che risponda direttamente al presidente del Consiglio, di concerto con il ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale.

Una struttura simile, per intenderci, a quelle che già esistono nel Regno Unito e negli Stati Uniti e che si potrebbe riadattare al contesto istituzionale italiano.